政策发布丨中山市闲置土地处置实施细则
第一章 总 则
第一条 为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《中山市闲置土地处置实施办法》（中府〔2013〕32号）有关规定，结合我市实际，制定本实施细则。
第二条 本实施细则适用于中山市行政区域内国有建设用地的闲置土地调查、认定和处置。
第三条 闲置土地的调查、认定和处置，应当根据法律法规规定，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开原则。
第四条 市政府建立市级闲置土地处置联席会议制度，由分管市领导担任召集人，成员单位包括市发展改革局、市工业和信息化局、市公安局、市司法局、市财政局、市生态环境局、市住房城乡建设局、市商务局、市金融局等相关职能部门，联席会议办公室设在市自然资源局，联席会议负责对市自然资源局提交的政府原因闲置土地处置方案进行审议。镇级闲置土地处置联席会议制度参照执行。
市自然资源局及其派出机构负责组织实施本市闲置土地的调查、认定和处置工作。市级闲置土地处置联席会议成员单位，按照工作职责做好相关工作。各镇政府、区办事处、区管委会（以下简称镇区政府）按以下职责开展工作。
（一）石岐区、东区、西区、南区。属地区办事处负责承担辖区内涉嫌闲置土地的调查、认定及处置工作相关材料组织及上报；市自然资源局负责闲置土地调查、认定审核及处置工作。
（二）石岐区、东区、西区、南区以外的其他镇区。
1．调查、认定工作。属地镇区政府根据市自然资源局委托负责本辖区内的闲置土地调查、认定工作。
2．处置工作。属地镇区政府根据市自然资源局委托负责非居住类用地（除住宅、商住用地以外的其他用地）涉嫌闲置土地的审核及处置工作，拟定处置方案提交镇（区）闲置土地处置联席会议审议；市自然资源局负责居住类用地（住宅、商住用地）涉嫌闲置土地的审核及处置工作，拟定处置方案提交市闲置土地处置联席会议审议。
第二章 闲置土地的调查和认定
第五条 调查、认定和处置闲置土地以宗地为单位。通过划拨、出让方式取得的国有建设用地办理分割和合并手续的，以目前不动产登记权属证书登记的宗地为单位进行调查、认定和处置。
第六条 闲置土地是指国有建设用地使用权人超过出让合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
（一）超过出让合同或划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的。
（二）出让合同或划拨决定书未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，自实际交付土地之日起一年为动工开发日期，满一年未动工开发的。
（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设连续满一年的。
（四）法律法规规章规定的其他情形。
动工开发是指已依法领取施工许可证，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。
上述已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
第七条 1998年2月28日前已建成且使用至今，地上建筑物（构筑物）基底面积达到用地面积三分之一及以上的，不认定为闲置土地。
建成状态的认定依据历年影像图确定，由属地镇区政府结合证明材料出具审查意见。
第八条 建筑物已拆除的用地，原有合法建筑物基底面积达到应建土地面积三分之一及以上，拆除后现状为空地的，自建筑物拆除完毕之日起一年为动工开发日期，逾期满一年未动工的，按闲置土地相关规定处置。建筑物拆除情况依照镇区住房城乡建设部门出具的意见及参照影像图确定。
第九条 因历史原因造成房、地登记用途不一致，目前合法登记的建筑物基底面积达到原土地用途应动工开发建设用地面积三分之一及以上的，不认定为闲置土地。
第十条 同一份出让合同出让的用地或者由同一土地证分割成若干宗用地的，按照以下方式进行认定：
（一）一份出让合同的用地或者由同一土地证办理分割手续变更为若干宗地的，如在项目建设时按原出让用地范围整体报建，已动工建设的建筑物基底面积达到应建土地面积三分之一及以上的，土地出让合同范围内的土地不认定为闲置土地。
（二）出让时包含多宗土地，已动工建设的用地面积达到土地总面积三分之一及以上的，出让合同范围内的土地不认定为闲置土地。
上述规定只适用于未办理转移登记用地，空置用地面积不超过140亩。
第十一条 对司法裁定拍卖的土地，在办理不动产登记手续时由市自然资源局与买受人签订出让合同补充协议，买受人须在协助执行通知书签发之日起一年内完成不动产登记手续，并在完成不动产登记手续之日起一年内动工开发。买受人未能按时办理不动产登记手续或动工开发的，以原国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期为应动工日期，按照闲置土地处置有关规定处理。
第三章 闲置土地的处置
第一节 政府原因的闲置土地处置
第十二条 政府原因闲置土地是指因政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟的土地。自然灾害等不可抗力原因造成动工开发延迟的土地，参照政府原因闲置土地进行处置。
属于政府原因以及自然灾害等不可抗力原因造成闲置的，各镇区政府和有关部门按以下情形制定解决方案，加快消除闲置原因：
（一）因未按照出让合同或者划拨决定书约定、规定的期限以及条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的。
由镇区政府或市土地储备中心拟定交付土地的处置方案。确定闲置原因需提交的主要材料：镇区政府或市相关职能部门出具的未交付土地的证明材料。
（二）因不符合土地利用总体规划、城市总体规划或控制性详细规划（以下简称土规、总规、控规），造成国有建设用地使用权人不能按照出让合同或划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的。
1．拟定解决闲置原因的处置方案，启动相关土规和总规或控规编制调整程序，在下一轮修编工作中调整完善。
2．符合改变土地用途条件的由市自然资源局依法办理改变土地用途手续，变更原出让合同或划拨决定书，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。
确定闲置原因需提交的主要材料：市自然资源局依据经批准的土规和城规出具的证明材料。
（三）因土地存在权属不清或因涉及土地的群众信访和纠纷事项导致无法动工开发的。
属地镇区政府、相关职能部门应当主动协调，拟定解决闲置原因的处置方案。确定闲置原因需提交的主要材料：市相关职能主管部门出具的纠纷受理、认定材料或其他证明材料。
（四）因军事管制、文物保护、政府批准矿产资源开采、其他政府行为以及因自然灾害等不可抗力原因导致土地闲置的。由镇区政府会同相关部门协调，拟定解决闲置原因的处置方案，经市自然资源局审核后报市政府批准实施。确定闲置原因需提交的主要材料：市相关职能主管部门出具的证明材料。
（五）因动工开发所必要的、且非由国有建设用地使用权人承担的周边市政配套设施建设等前期工作未完成而无法动工开发的。
镇区政府、市土地储备中心、市住房城乡建设局等责任单位要拟定解决闲置原因的处置方案，实施必要的市政配套设施建设。确定闲置原因需提交的主要材料：加盖镇区政府公章的现状照片、调查意见以及市相关职能部门出具的未完善必要市政配套设施的证明材料。
（六）因道路、供水等基础设施占用和电力设施高空限制等原因导致土地闲置的。
由镇区政府会同交通运输、供水和供电等市相关职能部门协调，拟定解决闲置原因的处置方案，经市自然资源局审核后报市政府批准实施。确定闲置原因需提交的主要材料：加盖镇区政府公章的现状照片、调查意见及市相关职能部门出具的证明材料。
（七）对于2016年12月31日前由于政府、政府有关部门的其他行为导致工业项目分期分批供地而造成土地闲置的。由属地镇区政府拟定解决闲置原因的处置方案，落实项目用地分期分批开发方案。确定闲置原因需提交的主要材料：属地镇区政府出具的证明材料。
（八）同一产权人名下若干宗非公开出让的相同用途的相邻宗地，由于政府、政府有关部门要求整合作为一个项目整体开发建设而造成土地闲置的。
由属地镇区政府拟定解决用地整合问题，落实项目整体开发建设处置方案。确定闲置原因需提交的主要材料：市自然资源局、属地镇区政府出具的证明材料。
（九）镇区政府、政府有关部门的其他行为导致无法动工开发的，由镇区政府、政府有关部门拟定解决方案，出具证明材料。
第十三条 因第十二条规定情形造成土地闲置的，各镇区政府和相关职能部门应积极与国有建设用地使用权人协商，选择延长动工期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、置换土地或协议有偿收回土地使用权等方式，盘活利用土地。
（一）延长动工期限。对已基本具备开工建设条件的，可延长动工开发期限，由市自然资源局与国有建设用地使用权人签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任，自政府原因消除之日或联席会议纪要发文之日起延长动工开发期限，延长动工开发期限最长不得超过一年。
（二）调整土地用途和规划条件。符合调整土地用途和规划条件的，国有建设用地使用权人可申请按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，继续开发建设。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划。
（三）安排临时使用。因政府原因不具备动工开发条件的，镇区政府或市相关职能部门根据土地利用总体规划和城乡规划，可与国有建设用地使用权人协商，签订临时使用协议，安排为绿地、广场、停车场等基础设施、公共设施用地，临时使用期限最长不得超过2年。国有建设用地使用权人凭临时使用协议和部门审核意见向市自然资源局提出申请，由市自然资源局批准并签订补充协议，在临时使用期满之日起一年内动工开发。
（四）置换土地。对已缴清土地价款，落实项目资金，但因规划不符导致闲置的国有建设用地，国有建设用地使用权人可申请置换土地，由属地镇区政府与国有建设用地使用权人协商提出置换方案，报市自然资源局初审后，报请市政府批准对该用地进行收回，按价值相当、用途相同原则，提供新的国有建设用地，通过协议出让给原国有建设用地使用权人，重新签订土地出让合同，不动产登记证书注明为置换土地。
（五）有偿收回。政府原因导致的闲置土地，由属地镇区政府牵头解决政府原因，对符合现行收储政策的，市土地储备中心和镇区政府与国有建设用地使用权人协商一致，采取有偿方式收回。市土地储备中心主导收储在控规中为经营性的建设用地及工业建设用地，其余由镇区政府全资主导收储。
有偿收储按《中山市存量建设用地收储实施方案》执行。
（六）除上述处置方式外，市自然资源局可根据实际情况拟定其他处置方式，经市政府批准后实施。
第二节 自身原因的闲置土地处置
第十四条 自身原因闲置土地是指除政府、政府有关部门行为或自然灾害等不可抗力外，因自身原因导致闲置的土地。自身原因导致闲置的土地，经调查认定后，采取征缴土地闲置费、有偿收回、无偿收回的方式处置。
第十五条 征缴土地闲置费。
（一）出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期在2012年7月1日（含）后，国有建设用地使用权人因自身原因超过约定、规定的动工开发日期满一年未满两年尚未动工开发的国有建设用地，由国有建设用地使用权人按照土地出让价款或者划拨价款的20%征缴土地闲置费后，由市自然资源局与国有建设用地使用权人签订补充协议，允许国有建设用地使用权人在缴纳土地闲置费之日起一年内动工开发。
（二）出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期在2012年6月30日（含）前，国有建设用地使用权人因自身原因超过约定、规定的动工开发日期满一年以上尚未动工开发的国有建设用地，未按闲置土地相关文件处置的，国有建设用地使用权人必须在2021年12月31日前，参照土地出让价款或者划拨价款的20%，同时参照申请缴交闲置费时期的土地市场评估价的20%，按孰高原则缴纳土地闲置费并在缴纳土地闲置费之日起一年内动工开发。
（三）计征土地闲置费时，土地出让价款或者划拨价款以出让合同或者划拨决定书确定的标准乘以宗地面积计算。若一宗地涉及多个出让合同或者划拨决定书，能明确每个出让合同或者划拨决定书中用地面积占比的，加权计算土地出让价款或者划拨价款；不能明确用地面积占比的，按照孰高原则确定计算标准。土地闲置费不得列入生产成本。
土地划拨价款以划拨土地时缴纳的土地补偿费（含土地使用费）为依据。
第十六条 有偿收回。符合现行收储政策的自身原因导致的闲置土地，由市土地储备中心与国有建设用地使用权人协商，依法缴交土地闲置费后进行收储。若国有建设用地使用权人确实无法支付土地闲置费的，可向市土地储备中心申请在收储过程中代扣代缴土地闲置费。
第十七条 无偿收回。按第十五条（一）（二）项规定，自缴纳土地闲置费之日起超过一年未动工开发的，以及按照出让合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期期满2年未动工开发的，由市自然资源局报市政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，纳入市土地储备中心管理。无偿收回的闲置土地，已收取的土地价款不予退回，地上建筑物（构筑物）和附属设施按出让合同或者划拨决定书约定、规定的条款处理。无偿收回按以下流程办理：
1．闲置土地的调查、认定。
2．书面告知国有建设用地使用权人拟作出收回闲置土地使用权决定的事实、理由和依据，以及陈述和申辩的权利。
3．发出听证告知书，告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，国有建设用地使用权人要求举行听证的，应当依法举行听证。
4．市自然资源局拟定闲置土地无偿收回的处置方案，报请市政府批准。
5．市自然资源局向国有建设用地使用权人发出《收回建设用地使用权决定书》。国有建设用地使用权人自《收回建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到市自然资源局办理土地使用权注销登记手续。
6．国有建设用地使用权人对《收回建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，由市自然资源局直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，或者向人民法院申请强制执行。
7．通知市发展改革、住房城乡建设等部门撤销相关批准文件。
第三节 农村集体名下的国有闲置土地处置
第十八条 村集体（包括村委会或村经联社）名下因政府征地而取得的国有留用地，经属地镇区政府根据征地合同等证明材料审核出具意见，按以下方式处置：
1．对政府原因导致闲置的，可由属地镇区政府出具书面意见，说明导致闲置的政府原因和拟定用地开发计划，闲置土地处置方案提交闲置土地处置联席会议审议，审议通过后按处置方案执行。
2．对自身原因导致闲置的，按照本实施细则第十四条、第十五条、第十六条、第十七条规定办理。
第十九条 村集体（包括村委会或村经联社）作为一般市场主体通过市场取得的国有建设用地，按照本实施细则第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第十六条、第十七条规定办理。
第四章 闲置土地的预防监管和责任
第二十条 严格按照《中山市集体土地征收实施办法》征收土地和《中山市国有建设用地供应管理办法》供应土地，实行从用地指标计划和分配、用地报批、用地供应、供后监管的全程预防和监管体系。
第二十一条 国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，按照合同约定的动工、竣工时间节点，及时向属地镇区政府报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。
第二十二条 镇区政府负责监管辖区范围内用地供后履约情况，对用地开发建设情况进行动态巡查，国有建设用地使用权人未能按照出让合同约定或划拨决定书规定日期开、竣工的，镇区政府应提前提醒督促、跟踪管理，按期动态更新情况报市自然资源局。同时，对辖区闲置土地组织开展动态巡查和处置工作，并每月更新台账报市自然资源局备案。
第二十三条 国有建设用地使用权人未能按照出让合同或者划拨决定书、闲置土地处置方案约定、规定的日期开工或者竣工的，须按违约条款处理或进行闲置土地处置后，由市自然资源局出具同意办理意见后，方可受理该用地的抵押登记、变更登记、转移登记、施工报建和竣工验收手续。
第二十四条 各镇区政府对出让合同、划拨决定书和监管合同审核和监管不严，造成闲置土地数量较多或闲置土地处置工作滞后的，市政府暂停该镇区政府的用地报批和供应业务；对未按要求完成当年闲置土地处置任务的镇区，暂停其下一年度除民生保障项目外的计划指标分配。
第二十五条 市自然资源局、市相关职能部门、各镇区政府及工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假、玩忽职守的，按规定追究相关人员责任。
第五章 附 则
第二十六条 本实施细则由市人民政府负责解释，具体解释工作由市自然资源局承担。
第二十七条 本实施细则规定的内容与此前我市相关政策文件不一致的，按本实施细则办理。未提及的事项，按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）以及《中山市闲置土地处置实施办法》（中府〔2013〕32号）执行。
第二十八条 本实施细则自印发之日起施行，有效期至2021年12月31日。《关于闲置土地处置的实施意见》（中土函〔2015〕834号）和《中山市国土资源局关于闲置土地处置有关问题的通知》（中土函〔2017〕1551号）自本实施细则实施之日起废止。
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（中山市政府门户网站编辑部编辑）